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政府绩效评价结果管理问题的几点思考

文章发布者:包国宪 董静       发布时间:2014-01-07 15:13:15

  • 政府绩效评价(GPE)从动态连续的过程角度而言包括评价准备阶段、组织实施阶段以及评价结果的管理阶段等一系列环节,其中绩效评价结果既是评价的延续,也是评价的目的所在,对其利用的程度直接影响评价本身的功能和权威性。20世纪80年代以来西方掀起的 “新公共管理”改革浪潮使绩效评价在政府部门得以广泛运用,各国不同程度地建立了绩效评价结果利用与管理的相关制度。对我国而言,近年来各地也借鉴西方经验尝试开展政府绩效评价,并把结果与部门领导及员工的奖惩联系起来。但总体而言我国政府绩效评价尚处于探索阶段,对结果缺乏有效地利用与管理,存在着许多亟待解决的问题,不能真正发挥绩效评价“助推器”之功能。因此建立适合我国政府绩效评价的结果管理体系,使绩效评价真正反映出实际绩效并切实保证落到实处,将有助于为政府持续改进绩效提供动力和保障。

    一、政府绩效评价结果的利用与管理状况

      1.国外对绩效评价结果的利用

      随着绩效评价在政府部门的广泛推广,各国不断探索绩效评价结果利用与管理的相关问题。一是将评价结果与政府预算联系起来,以实现公共支出效益最大化。20世纪80年代的预算危机促使各国政府纷纷对预算制度进行改革,使绩效预算在西方发达国家得以兴起,OECD国家如美国、英国、澳大利亚、新西兰等都先后形成了以产出和结果为导向的预算改革,将绩效评价结果用于优化政府预算支出。二是将评价结果用于公共部门人事改革。西方很多国家注重对政府雇员的绩效考核,其结果成为工资增加、职位变动、绩效奖金等确定的主要因素。同时下放财务权及人事管理权等,给地方管理者及第一线管理者更多的自主权限,以此建立绩效评价的激励机制。20世纪末英美等国的公务员制度已经发生重大变革,逐渐废除了公务员的终身制和资历工资制,把公务员的雇佣、晋升、工资与其绩效直接联系起来。三是将评价结果用于组织的优化。英美等主要国家都把绩效评价结果作为推行政府管理体制改革,特别是实现组织优化的重要依据。具体办法是针对绩效评价中出现的问题,简化冗余的政府机构及部门人员,下放行政财权和事权,限制并削弱官僚机构的权力,改变那种只对规则负责的旧体制,而转向对产出和结果负责,从而实现组织在体制上以及方法上的优化。如英、美、新西兰及加拿大等都根据绩效评价的结果广泛开展了机构改革,保障了组织较为顺畅的运行。

      此外绩效评价结果也被各国不同程度地运用到战略计划的制定与改进、审计、政府采购以及标杆管理等方面,在提高公共产品和服务质量、改善政府形象、推动服务型政府的建立等方面发挥了重要的作用。需要强调指出的是,西方比较成熟的政治制度体系与行政管理体制,特别是信息公开制度、行政复议制度以及责任机制等是绩效结果得以有效利用不可或缺的制度基础。近几年政府绩效评价呈现出向更广、更深层次推进的发展趋势,在利用绩效评价结果时较多强调公共责任及合作政府理念等。

      2.国内对绩效评价结果的利用状况及存在的问题

      近年来,借鉴西方的改革经验,我国一些政府部门和地方政府开始绩效评价实践的探索。自1994年以来,山东省烟台市的“社会服务承诺制”、河北省的“干部实绩考核制度”、青岛市的“目标管理绩效考核”、南京及珠海市的“万人评政府”、福建省漳州市的“机关效能建设”、厦门市思明区的“公共部门绩效评估”以及甘肃省的“非公有制企业评价政府部门”等活动都相继开展。各地根据评价的性质与行政发展的需要对评价结果不同程度地加以运用。从各地实施绩效评价的情况来看,主要是将评价结果作为考核部门和单位领导绩效的重要依据,实施“末位淘汰制”。其中对领导干部的“末位淘汰制”分为直接对领导干部的考核,以及对部门的考核(不具体到个人),然后由领导干部对部门考核结果负责,或奖或惩。一部分地区也把评价结果与组织整体绩效挂钩,如2004年甘肃省组织了“非公有制企业评价政府部门”工作,对结果进行排名并在新闻媒体上予以公布。此外部分地方政府也把绩效结果作为优化组织机构以及简政放权的依据,并探索了绩效预算以及绩效审计的实施,但在这些方面还不成熟。

      具体而言,国内在运用绩效评价结果方面存在着以下不足之处:(1)绩效评价具有很大随意性,缺乏制度化保障。美国的《政府绩效与结果法》、澳大利亚的《审计总法》、新西兰的《公共财政法》等都从法律层面对绩效评价的实施和运用加以保障,而我国尚未建立起绩效评价的相关法律法规体系及结果运用的奖惩机制,带有很大的随意性。(2)绩效评价结果运用方式单一,缺乏绩效管理的有效手段,如绩效奖励、精神补偿、增益分享、共享节余、绩效工资、绩效合同等。(3)结果运用的形式化倾向严重。当前的考评多以领导的主观评价而非客观事实为基础,严重影响了结果的客观公正。而且部门领导对评价结果重视程度不够,往往是一评了事,没有采取措施将评价结果落实到工作中,评与不评一个样,评好评坏一个样,使评价结果的运用流于形式。(4)缺乏相应的配套措施。国外较为完备的信息公开制、激励与约束机制、复议机制等保证了绩效评价改革较为顺利地开展,而国内缺乏相应强有力的配套措施,且对结果的运用只注重奖惩,忽视了员工与组织能力的提高。

    二、政府绩效评价结果的功能分析

      1.有利于导向绩效预算,促进财政资金的有效利用。绩效预算是指预算不再仅仅依照法律规定的份额进行编制,而是以政府绩效评价结果为依据编制预算、执行预算、审查预算的一种公共支出模式。美国联邦政府削减财政赤字的一个重要举措就是根据绩效评价结果削减可办可不办的支出项目和绩效不高而财政支出大的项目。我们也应着力削减那些绩效不高而财政支出额大的项目,以改善和优化财政收支结构。同时应将事业发展目标纳入部门预算,由财政部门根据绩效评价结果,核定部门实现其职能和事业目标所需要的预算规模,彻底改变过去预算重分配、轻绩效以及预算核定随意性和主观性的弊端,提高预算编制的科学化水平。此外美国著名学者凯瑟琳?魏罗毕提出了“电子预算”,认为“电子预算将为政府预算提供一个全新的自动化操作框架,并把预算与绩效信息之间的融合制度化” ,这给我们的绩效预算改革提供了一种新的思路。

      2.根据绩效评价结果进行人事制度改革,建立绩效评价的激励与反馈机制。具体而言,绩效评价结果可以用于以下几个方面:首先可与公务员的薪酬奖金相挂钩。由于我国公务员实行级别工资制,工资的法定性决定了其调整变动的刚性。因而应不断推行人事制度改革,逐步取消公务员的资历工资制,根据绩效评价的结果对成绩突出的公务员或公务员集体予以表彰奖励,探索建立以绩效为基准的工资薪酬制度。其次可用于职务的变动。职务升降具有复合性,其变动会影响到工资、奖金、工作环境等的变化,因而是很重要的激励措施。应将评价结果与职务变动联系起来,对在绩效评价中连续取得优秀的被评者以相应的职务变动或作为升职予以优先考虑的重要因素,并切实保证落到实处。最后还能帮助建立有效的收益共享和结余机制。如在美国的印第安纳波利斯,政府雇员可以分享到政府由于提高效率而节省下来的部分资金。[1]具体的方式有三种:账目可以做得很细的地方,分配剩余;账目难以准确的地方,发放特别资金;节约资金用于预算外活动的投资。[2]此外还可以进行嘉奖、记功、绩效告诫、通告批评、典型强化、能力开发与提高等奖惩措施,并注重物质激励与精神激励并举,使政府部门真正产生改进绩效的长久驱动力。

      3.通过绩效评价结果的比较功能,实施标杆管理。西奥多?H?彼伊斯特在《公共与非赢利组织绩效考评:方法与应用》中认为绩效考评至少在以下四个方面具有重要的标杆作用:用于当前与过去的比较;实际绩效与绩效标准或目标的比较;组织或项目等单位间绩效的比较;一个组织或项目的绩效与其他相似组织或项目绩效之间的比较,而且强调建立“外部标杆”、“公共类标杆”以及“统计性标杆”等以使标杆在多个层面上实施。美国俄勒冈标杆管理、佛罗里达标杆管理、明尼苏达里程碑以及得克萨斯明日计划等都是利用标杆提高绩效的典范。将绩效评价结果用于比较功能,即比较个人、组织以及不同项目之间的绩效水平。应该将比较绩效指标限制在工作条件非常相似的机构或者项目中,在所有可能的类似组织中,由于它们在重要环境因素上可能差别很大,因此应该建立一个“对照组”,即由很少几个在工作内容上更具可比性的组织组成。[3]最后可用于激励和促进作用。如可以建立全国范围的“绩效标杆库”,对评价过程中的典型加以推广,以形成强大的示范效应,激励和促进落后个人及部门为改进绩效而不断努力。

      4.以绩效结果为导向,实现公共服务市场化,提高公民的满意度。从一定意义上讲,公众的受益水平和满意程度才是评价政府绩效的终极性标准。基于公众满意度的绩效评价可以巩固政府行政的合法性及合理性。一方面通过绩效评价引入竞争机制和市场机制,实现竞争性选择和公共服务市场化,提高公共产品和服务的质量;另一方面,通过顾客满意标准的实施,评价政府部门提供的公共服务与顾客满意度之间的差距,并通过资金使用效率的优化,降低公众使用公共服务时的资金性和非资金性成本,真正建立起服务型和效能型政府。绩效评价的结果也可以用于政府决策优化、绩效评价方案的完备、政府审计、机构重组以及资源的有效配置等方面。

    三、绩效评价结果管理的配套机制

      政府绩效评价本身是一项复杂的系统工程,必须与其它配套措施有机地融为一体,形成一种“制度合力”,这样才能保障评价结果的客观公正以及对结果的科学利用。笔者认为当前亟需探索建立以下相应的配套机制。

      1激励和竞争机制。一般激励多为方法上的激励,即把绩效评价结果与公务员的物质激励、精神激励、工作奖励、典型强化、危机激励以及文化激励等相联系。激励机制另外一个重要的方面即为体制上的激励,它是绩效激励区别于一般激励的重要特点,指根据评价结果从宏观上放松社会性规则,将财政、采购、人力资源管理等权力下放,使部门有更多的自主权、独立性及其他权力,增强评价主体和被评者贯彻执行评价制度的自觉性和主动性。导致政府低效的重要原因是垄断,因此引入竞争机制则成为政府提高绩效水平的必然选择。

      2.信息公开机制。信息公开有利于打破传统行政管理的封闭独断,有利于消除政府和公众之间信息不对称现象,是建设透明型政府的必然选择及顺利推行绩效评价的重要条件。[4]对我国而言,应该通过全面衡量信息公开对提高政府绩效和推动绩效评价的作用,建立相应的法律、法规等,强制要求公共部门公开有关信息,克服由于信息资源的缺失而使评价结果有失公正的现象。具体而言,可以通过新闻发布会、依申请公开、社会公示、听证会、培训会以及专家咨询等形式公开绩效信息,并通过互联网、电话、邮件的方式建立切实可行的公众投诉渠道。此外绩效评价结果应如实地在新闻媒体以及内部刊物上予以公布,以接受社会公众的监督与制约。

          3.评价责任机制。传统官僚制行政体制的责任制是一种间接责任机制,即公众——政治——行政,如果任何一个环节出现问题,都可能导致责任机制失灵。因此要以公民为本、以结果为依据建立评价责任机制。以公民为本,是指公共管理者负责确保公民的合理要求,实施顾客服务标准及满意度评价。这种指向公民的责任体制比循着命令建立的责任体制更为有效。政府绩效评价以结果为依据,就是要建立一种新的公共责任机制:既要放松具体的规则,又要谋求使命的实现;既要增强公务员的自主性,又要保证公务员对结果负责;既要提高效率,又要切实保证效能。

      4.评价申诉机制。评价申诉机制是一种解决失当问题的特定监督形式,属于行政救济的范畴。主要指政府推行绩效评价时规定当被评价者对管理者做出的评价报告有争议时,可以向管理者的上级提请评价复议,并阐明理由和事实。建立切实有效的评价申诉机制一方面可以启动相应的调查评价机制,促进评价双方的良性互动,保障评价的顺利进行。另一方面,评价申诉本身也是对上级主管领导的一个考核办法,从而更进一步促进评价的公平和公正,提高评价的能力和效用。

      此外,也应该建立发现问题和解决问题的沟通互动机制、有效的监督和规范机制以及资源的整合调适机制等。当然,出台相关法律法规,在制度层面保障绩效评价运行也极为必要。通过这些相关配套措施的建立,可以切实保证绩效评价结果的客观公正,并使结果的运用真正落到实处。

    四、需要注意的几个问题

      1.绩效评价的动态相关性。绩效评价是一个各个环节有机联系的动态过程,要想得到准确的评价结果,必须实施动态的评价系统,对整个评价过程加以控制。首先应在职位分类的基础上遵循SMART原则确定评价的标准和指标体系。根据国际成熟经验看,应在对行业的职位情况进行具体分析,并对部门所提供的公共服务的性质进行分类的基础上开展绩效评价。其次在评价实施中进行事中控制。值得一提的是英国公务员绩效评价实施的年中控制,即“年中对照检查本人年度目标落实情况”,及时指出雇员与组织目标的偏差。在评价过程中应对评价中出现的问题以及目标完成情况进行解释分析,提出改进和努力的方向,并对被评价者及时加以指导,使其不断对照标准以检验自身完成目标的情况。最后对绩效评价应该及时加以总结,得出能客观反映结果的评价报告,并针对评价中反映出来的问题制定有效的改进计划,以促使下一步工作的开展及绩效的提高。在这里需要强调的是绩效评价具有强大的导向作用,应根据关键事件法,要求整个制度关注关键的共同结果,强化评价结果对政府行为的正向导向性。

      2.有效激励的前提。(1)激励应以客观事实和人们能接受的主观认可评价为依据。“公平理论”认为人们都有对公平的期望,一旦公平得不到保证,就会产生不满情绪。纯粹以个人的主观评价为标准会使奖惩有失公正,挫败员工的积极性并使其产生抵触情绪。因此必须建立科学的评价标准与指标体系并对组织流程实施控制,保证结果的客观公正。(2)激励方式应多样化,物质激励与精神激励并举。建议可适当引入增益共享、能力开发等激励方式,并将评价结果与精神激励相联系,如赞美激励、荣耀激励、休假激励等。此外要把个人激励和团体激励结合起来。(3)惩罚应适度,以奖励为主。建议只有在发生比较严重的问题时,或者连续两年在评价中都处于落后地位时才采取诸如淘汰制等做法。同时改变那种对规则负责的僵化的管理体制和工作方式,留有一定的余地允许创新行动的失败,对于员工基于更好地实现组织目标的考虑而导致的创新失败应与其它的绩效不佳情况加以区分对待。

      3.把焦点放在促进员工及组织的能力开发上。绩效评价结果应既关注评价,也关注发展,遵循戴明的PDCA(计划、实施、检查、改进)循环,真正为组织的目标、战略、愿景与使命服务。

      绩效评价不是为评而评,而应着眼于个人和组织长远发展的需要,警防短视效应,形成政府部门改进绩效的持续内驱力。通过强调绩效培训及不断学习的文化氛围,建立学习型组织,一方面保证评价主体与被评者拥有参加评价工作所必备的知识和技能,另一方面也可以在评价后作为改进个人和组织绩效、提高能力的重要手段。如英国在公务员绩效评价后,根据公务员被评定的档次,有目的地选送公务员参加学院培训,以此通过绩效评价促进公务员的长远发展。

      4.注意区分影响绩效结果的因素。一是可控制因素,它指被评者自身可以控制的知识、技能以及努力程度等。如果是由此类因素所导致的绩效差,就要对被评者加以适度的惩罚措施,起到负强化作用。二是不可控制因素,它是由支持技术内核(即任务完成)得以运转所需要的社会的、心理的和组织的环境。如果由于这些被评者不可控制因素(如环境变量等)而导致绩效差,那么应该根据具体情况加以处理,不能把责任完全推到被评者身上。

      5.评价者的角色定位。一般而言,如果是各级机关按直接隶属关系所实施的内部评价,那么评价者(如部门领导)由于处在行政系统内部,对被评者利用结果改进绩效起到关键的作用。而社会中介机构等外部评价者,由于其中立性质,对结果的利用不具有必然的责任。但是我们认为无论何种性质的评价者都要发挥积极作用,不能一评完事,应在促进评价方面扮演积极的角色,配合政府部门进行评价结果的运用。建议实施“评价合作模式”,即评价者紧密地与被评者一道进行评价,以达到双方良好的互动。评价者应使用某些策略来克服官僚体制对他们研究成果的抵制,通过“强制诱导——理性劝服——两厢情愿的合作”等路径来促使评价结果更好地利用。
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      [参考文献]

      [1]尼古拉斯?亨利.公共行政与公共事务[M].中国人民大学出版社,2001.
      [2]詹姆斯?Q?威尔逊.美国官僚政治[M].中国社会科学出版社,1995
      [3]西奥多?H?彼伊斯特.公共与非赢利组织绩效考评:方法与应用[M].中国人民大学出版社,2005.
      [4]梅尔文?门彻.如何使用《信息自由法》[M].华夏出版社,2003
      (作者单位:兰州大学管理学院, 兰州730000)


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